张仲旺
（甘肃*法大学）
摘要：地方环境立法从来都不是中央环境立法的仆从和附庸，其在化解区域性、特殊性的生态环境问题等维度，发挥着不可或缺的巨大功用和独特价值。若不彻底扭转现有孱弱、“隐性缺位”的样态，放任姑息“临摹拓写式”的地方环境立法，一方面会挥霍本已十分稀缺的立法资源，使地方立法权闲置或者空转；另一方面，也将导致整个国家的环境法律体系异化为一幢缺乏坚实根基的沙质城堡。建设生态文明并非虚妄的口号，立足当下，确有必要从厘清立法边界场域、合理配置立法资源以及展延公众参与渠道等进路纾解地方环境立法之固有困境。纵然积弊已久，但建设生态安全屏障的转圜就在此时。
关键词：生态文明；地方立法；环境立法
中图分类号：D.68文献标识码：Ａ
文章编号：-()02--10
一、
地方环境立法之内在逻辑
（一）*策归依
我国经济社会的发展始终与生态环境问题跬步不离。随着环境保护法律体系的发展与勃兴，人与自然生命共同体的理念逐渐深入人心，建设生态文明也被定位为民族和国家永续发展的千年大计。生态文明作为一种全新的发展样态，就是要以遵循自然规律为底线，以环境承载能力为基准，以永续发展、绿色发展为指引，供给优质生态产品，进而建设人与自然的生命共同体、建设美丽中国。
当前，我国生态环境保护和污染防治的态势有所好转，成效较为显著，但其基础仍需加以夯实巩固。处于矛盾突出、压力叠加阶段的生态文明建设工作，一方面需要供给更多优质的生态产品、绿色服务，另一方面也需要把握住彻底扭转环境保护、生态破坏、公害污染颓势的窗口机遇。法律作为贯彻施行国家意志的关键进路，缺少了依法治理的生态环境问题将如同脱缰之马一般不受约束。在中央层面的环境立法渐臻完备之时，地方环境立法的特殊地位越来越得以凸显。地方立法作为连接中央环境*策与区域生态环境问题的枢纽，其价值效用发挥程度的大小，直接关涉着建设生态文明工作的优劣。面对当前严峻、复杂、特殊的区域生态环境问题，如不适时破除地方立法羸弱缺位的传统困局、不依托地方立法将中央的环境*策方针输送至国家机体的非核心区域、不精准无误地处理因应特殊复杂的区域环境问题，宏观维度的中央立法亦将异化为“无源之水”“无本之木”。
习近平总书记诸如“人与自然是生命共同体”“绿水青山就是金山银山”等新思想新战略无一不为我们的生态环境保护工作提供着思想指引与前进动力。建设美丽中国、坚决打好生态环境保护攻坚战，攸关人民福祉、民族复兴和国家未来。我国现已建立环境信用制度、环保综合名录及应用、环境财**策、绿色税费*策、绿色信贷*策和排污权交易*策等国家环境经济*策。一方面是引导全社会尤其是企业界坚持走绿色发展、永续发展的模式，另一方面为地方治理环境问题提供了良好的参照样本。我们不能让生态产品的供给成为社会公共服务体系中的弱项和短板。环境污染不是美丽中国，生态破坏不是绿水青山。因此，如何贯彻践行中央的立法精神与法律原则、如何满足人民群众对优质生态环境的迫切追求、如何对地方特色生态产品的供给能有所助益等等，无一不呼唤着地方环境立法的厘革。
诚如《道德经》所云：“治大国若烹小鲜”。*和国家在宏观维度对生态文明建设和生态环境保护的“望闻问切”，需要仰赖法律法规这一治国重器的关照因应方能发挥效用。如果在对《宪法》《环境保护法》《大气污染防治法》等“主动脉”法律高屋建瓴的同时，缺乏对地方环境立法这一类“毛细血管”的清理疏通，建设生态文明的目标将会仅仅徘徊在国家机体的核心区域。作为国家机体组成部分的外围区域在环境立法长期供给不足、“营养失衡”的状态下，只会与宏观维度的统筹规划貌合神离、渐行渐远，甚至诱发国家机体的病变异化。地方环境立法的革故鼎新迫在眉睫。
（二）法理依托
我国经济的快速增长很大程度上是依靠自然资源的粗放投入实现的。一方面，日益严重的环境问题与建设美丽中国、保护绿水青山之间产生了诸多抵牾；另一方面，公众追求优质生活环境、美好生态环境的目标，也对经济发展模式提出了更高的要求。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，公众对美好生活的追求中就包含着对优质生态产品的需要。
修改前的《立法法》第六十三条限定只有“省、自治区、直辖市和较大的市”拥有地方立法权。此种赋权模式导致在环境立法的场域中，拥有地方环境立法权的城市呈点状、单维式分布，且经济发达地区与经济落后地区的分布样态极不均衡。各个拥有立法权的“较大的市”之间空置出无法辐射涵盖的巨大区域。①现将《立法法》修改前拥有地方立法权的城市分布样态整理如下（见表1）：
表1《立法法》修改前拥有地方立法权的城市一览表
中央层面的立法只能在宏观维度搭建生态文明建设和生态环境保护的四梁八柱，并不能有针对性地解决地方特殊环境问题。生态环境保护、生态文明建设具有区域性和复杂性等特点，地方环境立法权可谓是地方预防和治理环境问题、建设美丽中国的重要凭依。传统地方立法权的孱弱和缺位，客观上使得地方生态环境保护和生态文明建设的困局未能从根本上得到化解。年3月15日《立法法》得以修改，地方立法权主体范围的展延遂成为各方